向右转的历史之鉴 I — 撒切尔时代

现在特朗普登台,以强硬的姿态推行众多极端的措施,不论是移民政策,社会福利,对国际化的看法,以及和传统盟友的关系等等,几乎都是对美国之前国策的180度大反转,而这么大的反转必然需要大力度的执行,所以他难免得了个飞扬跋扈的印象。不论民间的反对声音如何沸腾,但特朗普对推行新政的姿态非常强硬,我们不难推断出美国的国策必然要转向,而至于接下来美国的命运何去何从,不能断言,但我们应该回溯历史,看看当前美国的处境是不是前所未见的,有没有其他老牌的资本主义帝国经历过类似的情形?我们用两篇文章,讲讲两个跟美国当前情况有诸多类似的历史区间,一个是1980年代,新右派思路治国的保守党领袖撒切尔带领下的英国;一个是1929年,在大萧条前夕登台的共和党领袖胡佛治理下的美国。当然历史不会简单的重复,借鉴的意义不是在于照搬陈习、套用今朝,而是梳理出在来龙去脉,试图在历史转向的节骨眼能看清楚前方的路。历史转折的过程,危险和机会并存,但当前旧观念要被打破,众说纷纭,人心不稳,此时更需要理清思路,内心笃定,多几条道路是上策。这是后话,我们本篇先说铁娘子治下的英国。

1945年,一场牵扯全球民心的大战终于结束。然后战争状态下靠政府主导一切经济生活的格局并没有改变,战后重建过程需要一个强大的政府来带领,这符合当时已经受尽折磨疲惫不堪的民众的心态,再加上对峙的两个意识形态的阵营,在战后的几十年时间里各国继续保持大政府的格局。在这种历史背景下,二战后的英国,由提倡大政府的自由党获胜。自由党本属左派,提倡自由民主和平等,重视工人权利,尤其是民众的受教育的权利,规定基础教育为公民的权利,力图消除民众间因为受教育不足而导致就业时的不平等,政府把全民就业当成政府要力争完成的目标。同时在福利方面大力投入,设立最低工资门槛,建立完善的养老和医疗体系。经济层面信仰凯恩斯主义,靠政府财政支出进行战后重建。总体而言,经济获得不错的发展,社会福利优秀,失业率持续下降,经历了战后一段蓬勃的发展期。但这段时期政府赤字猛增, 税收渐不足以支付各项福利开支。当时执政的工党政府醒觉到公共开支不可以维持长期增长,由1974年开始削减政府开支。1975-76年政府开支占国民收入总值48.8%,至1978-79年而减至43%。(对比中国2013年政府开支2万亿美元,GDP9万亿美元,比例不到30%)。由于政府投资的项目力度大,效率低,导致原材料价格上涨,高通胀成了经济生活中的一个不良因素,直到1970年代的中东战争以及石油危机,导致油价迅速上涨,高通胀的隐患完全曝露出来:物价飞涨,工人实际收入贬值,退休职工福利受损,工厂利润空间受挤压,失业率攀升,经济停滞。在这种历史背景下,英国迎来二战后的首次政策转向:撒切尔领导的保守党在1979重新获取领导位置,全面翻转之前自由党的治国路线。

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保守党登台之后,推行国退民进。主张小而强的政府,变卖政府机构,加强中央政府的权利,降低社会福利,不再认为全民就业是政府的责任,减税,力推民营经济,倡导全民创业,提倡个人主义而不是平等主义;经济层面开始退出凯恩斯主义,看中货币政策在经济体中的调节作用;倾向闭关孤立政策,不倡导全球贸易。铁娘子的全面转右对当前的中国以及美国都有借鉴意义。总结见下表。保守党的具体治国政策我们,根据历史教材来细致讨论。

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二战后英国政策演变

 

政府改革纲领

撒切尔上台之初便向政府开到。当时政府体制已变得庞大,个人自由空间缩小。当时普遍认为英国的福利制度是导致经济衰退的主因:高福利政策需要高税率来支付,高税率把宝贵资源从“创造财富”的私营市场流向“消耗财富”的公营部门。而且福利国家一般由专业人员主政,忽略国民的参与,如家庭,社区,志愿团体和市场都可以和应当参与政府的管治。

撒切尔政府认为国家要从以往“无所不管”的范畴撤退。铁娘子推行的政策和前人有几个不同的大方向:首先,她不认为全民就业是政府的责任,她愿意承担因失业问题带来的政治和社会后果;其二,削弱工会的政治力量;其三,混合经济的平衡由公营部门转向私营倾斜;最后,她不认为推动平等机会是政府的责任,社会存在不平等往往是刺激创业和经济活动的一股动力。1983年,撒切尔夫人连任之后,更大力推行各项政策,针对公营部门过分庞大这弊端,撒切尔政府推行翻天覆地的改革。电讯,煤气,电力,水务和公共交通等国营企业纷纷出售,所得收入足以在经济不景气时依然支持减税。即使有些服务依然保留国营,但机构和员工都要面对竞争文化的冲击。政府在1982年成立审计署,后来又对府部门推行衡工量值的研究,引入私人企业家研究政府部门的运作。在公营部门,传统的公共行政(public administration) 被新兴的公共管理(public management)取而代之。这并不是简单的文字游戏,而是切实反映两门不同意识型态和价值观的管理模式。政府业务由单向民主议会问责转而兼向经济数字问责。一向享有终身职业保障的公营部门员工不再视铁饭碗为必然。政府改革地方政府主要有几方面:公私合营,引入竞争,权力重新分配,用者自付,强化市民的选择和引入私营企业的管理模式。

经济改革纲领

英国保守党的新右翼政治思想(亦有称为新自由主义)崇尚个人主义,个人自由,个人选择和容忍社会有不平均现象。这和凯恩斯的福利国家价值观,如集体主义,社会权利和社会平等是格格不入。新右翼主义强调自由市场经济的好处和有创作性。有形的手(政府)和无形的手(市场)都可以作为调控生产和分配资源的工具。新右翼论者认为由政府来创造经济福利是不适合的,因为由中央统筹和计划经济政策和措施是极为繁复,而又难以知道民意所趋。另一方面,市场被认为是有理性和有效率,鼓励创业和增加财富。没有政府和政客插手,市场可以自行适应经济要求,为社会谋取最大的效益。对新右派来说,市场比政治更能为民众利益着想;政府的主要功能就是保障市场自由发展和好好利用市场的动力。当然,新右派亦同意政府有必要提供一些公共财产,如国防,清洁空气,街灯,警察和公路等,因为这些都是社会所需但经济收入不足以吸引市场参与。另一类政府要提供的必须服务,例如医疗卫生和教育,可以提高国民的质素。如果某些市场产品有社会代价或对环境有影响,或市场失调或市场垄断,政府亦应适当介入。

综观新右翼政策可以包括宏观,中观和微观各方面的目标:

宏观方面是要激活英国经济,改善经济效率,摧毁社会主义和重拾英国在世界的政治地位。改善经济效率是最重要的目标。凯恩斯的创造需求经济学被扬弃。新右翼的经济思想是引入货币主义,供应经济和开放市场;要清除所谓“依赖文化”,减少国家管理的事务,创造活泼的“企业文化”和走向一个开放,自由的市场经济。

中期目的是让私营企业重新注入活力,增强英国经济的竞争力和加强企业自行管理的自由度。要私营企业有活力,就要减少国营企业和增加市场的竞争。英国的企业一定要有竞争能力,才能和国内外的外国公司争一日长短。要加强企业自行管理的自由度,就要削弱工会在集体谈判和参与企业运作的权力,好使私营企业和公营机构的管理人员有更大的权力和自主权来决定企业运作。管理人员要迅速回应市场需求,员工就要更具弹性和提高生产力。这样,企业就可以更有效率和有竞争力,带动经济增长。在公营机构,管理专才代替以往的专业人士,确保善用资源,以符合政府的政策目标。

微观方面,保守党政府要增强消费者的选择权利,把个人从“依赖文化”中释放出来,鼓励个人尽自己的责任来照顾自己和家庭。

具体措施

以上讨论的政治和经济纲领体现了保守党政府的核心思想:限制国家的权力,释放个人自由,鼓励市场机会和私营企业。

为了实现这些纲领性的目标,保守党施行了如下的政策:

一: 通过经济手段来增加市场竞争,鼓励企业和创造营商文化。政府在1979年废除外汇管制;其后多年间通过立法来削弱工会的势力。政府不再坚持全民就业,任由失业率上升和市场自行厘订薪金。在鼓励市场和私人企业方面,政府成立地区发展局和企业发展局来鼓励企业成长;后来更把主要的国营企业私有化。减低入息税亦有助鼓励个人和企业多消费,多储蓄和多投资。

二:为削减公营部门,把公营企业透过股票市场向个人和私营企业出售,余下的公营机构亦要面对竞争。这些政策有三方面的影响:政府服务交由私人市场承办,引进市场或半市场的竞争。出售国家财产更带来额外收入,避免加税就可以支付政府支出。到了1997年,已出售九十间公营企业。期间政府强迫公共采购要经过竞争性的投标程序,又把部分公共服务以合约方式外判。另一方面又削弱地方政府对规划发展管理的权力,鼓励国民自行创业。这不但可以创造财富,鼓励自助,也有助减低失业。许多地方性的垄断行业,例如公共交通,通讯和验眼服务,甚至运送囚犯,都要向市场开放。

三:催生全民资本主义。所谓全民资本主义,就是用政策来扩大民间拥有资产的空间和消费者的选择权,提高公众对企业文化的认识,弱化个人对福利国家的倚赖。政府向公屋租户出售公营房屋,鼓励私营企业员工拥有企业股票和分享盈利。把公营服务以合约形式外判和转为非垄断,好使私人企业能够和公营机构在市政和民生服务公平竞争,例如警政,医疗,疗养院,专业服务,甚至收集废物。政府也向私立学校买位。以减免税款来吸引更多国民参加私人保健保险。所有这些市场手段就是要鼓励和增加竞争,使消费者有更多的选择。

执行的力度

为了要保证以上这些在当时看起来是天翻地覆的政策能够顺利执行,保守党必须把持一个强而有力的中央政府来推行各项改革政策,不受地方政府和压力团体影响。中央政府透过立法,行政指令和财政手段来建立强势的,由上而下的控制。此外,中央政府又成立许多直属中央的公共组织来执行政策,绕过民选的地方议会。这些新组织不是由选民选出,只向中央政府负责。对地方政府来说,最有力的控制手段是财政控制。1979至1997年间,保守党政府引入多过二十项财务改革,大大削弱了地方政府的财政独立和加强中央政府的控制。到1997年,地方政府的财源只有20%来自地方税收,中央政府控制大部分的财政来源。地方政府每年的支出预算是封顶的。硕果仅存的国营工业和国家医疗服务的财政预算都受到中央政府的指令限制。

1979年保守党政府上台后,终止了在旧有共识政治之下设立的政治协商机构。重要的政制改动如废除由工党主导的大伦敦议会,没有咨询公众就立即实施;在短时间内急进立法,不留空间给受影响人士和压力团体。在处理劳工关系,一贯作为咨询文件的“绿皮书”成为最后立法的基准。其他政治手段包括加强治安和警政,大幅增加警察人手,改善警察薪酬和多建监狱,又同时减轻在福利和公共服务的承担。与此同时,政府为福利和公共服务引入一连串的改变:鼓励志愿团体参与;透过内外竞争,使公共服务变得更有效率;公共服务必须订明优先次序来分配服务,又鼓励国民承担更多个人责任。

政策的结果

尽管保守党的右倾路线动作多多,但如果单从减少政府开支来说,新政策似乎未有达到目的。1945至1991年间,政府在物资和服务的开支大概维持在国民总收入的23.5%,上下不超过两个百分点。实际上,八十年代初期,在撒切尔夫人执政初期,政府开支亦有增加,主要是当时经济衰退,有三百万人失业;又要支付部分公营部门大幅加薪,治安和国防预算亦有所增加。八十年代后期,政府开支有轻微减少,主要是经济复苏,失业率下降。1990年,经济再度衰退,政府开支亦告上升。保守党于1997年下台,当时政府开支占国民总收入的比率和他们在1979年上台时差不多一样。事实上,任何国家一旦走上福利国家路线,政府开支和公营体制的规模就会高企不下。

保守党执政18年间,政府出售大部分国营工业,所得到款项大约640亿英镑,用来津贴政府开支,偿还部分国债和减低公营部门所需借款。以上说明一般政府开支如果长期维持在高水平,就很难拉下来。但保守党在重整公营架构的运作方面,确实做了很多功夫。

1990年,英国爆发前所未见的公民抗命,演变成街头暴乱。起因是保守党政府推出以人头计算的“社区税”代替以往的以房屋为单位的差饷。新税不得民心,因为以人头计算,低下阶层就要多缴。人头税的政策,加剧了社会的贫富悬殊,催化社会动荡。11月20日,保守党议员向撒切尔夫人逼宫,撒切尔夫人黯然下台,由约翰·梅杰出任首相。

后续 — 由右向左转,探索“第三条路线”

工党方面,在1994年,托尼·布莱尔被选为工党历史上最年轻的党魁,出任党魁后,托尼·布莱尔决意要清除工党左倾主义。工党党章第四条订定“基于全民拥有生产资料,为工人争取他们劳动的全部成果”。对传统的工党党员来说,这条社会主义宣言永远不可以改变。托尼·布莱尔则认为这已是过时,必须删除。托尼·布莱尔得到最后胜利,并疏远工党和工会的联系。他成功把工党重新定位,把工党走向英国政治路线的中间位置。这时候,保守党和工党的主要政治路线没有多大分别。两党的中间路线政策差别不大:崇尚公私混合经济;主张低税率,低通胀而不是全民就业;量入为出;改革以往不论贫富的福利制度,和重新关注社区。新工党扬弃极左路线,不再推行以往的福利主义和新自由主义,倡言提出“第三路线”,重点在重整国家与公民之间的权利和义务的关系。对于工党的政治理念是什么一回事,1998年,托尼·布莱尔就这样表示:

第三路线代表现代化的社会民主,强烈相信社会公义和中间偏左的政治目标;要达到目标,就需要适应,创新和前瞻。第三路线建基于这一个世纪以来推动政治的信念:民主,自由,公义,权利与义务和国际合作。第三路线远离旧左派和新右派。旧左派主张国家控制资源,高税率和只顾及生产者的利益;新右派视公共投资和社会融合为恶魔。我对二十一世纪的信念是全民政治,要和合以往被认为是互相矛盾的力量:爱国思想和国际合作,权利和义务,鼓励创业和消灭贫穷和歧视。第三路线不是要分开左右。在一个改变中的世界,这条路线关注传统的价值……把中间偏右两大思潮 – 社会民主和自由主义 – 再溶合起来。两者的分拆使西方政治在过去几十年停步不前。

工党在1997年重新上台执政,托尼·布莱尔成为185年来最年轻的首相,他承诺不会增加税项和在最初两年遵守前任政府定下的开支水平,因此新政府在初期没有多大活动空间。1998年末,工党政府完成对政府开支的全面检讨,然后决定未来政费开支的大方向。其后,财政大臣戈登·布朗宣布未来三年对教育,公共运输和市区重建等项目大幅增加开支,但条件是公共服务必须改革。跨部门的社会问题需要跨部门的合作来解决;每年的财政预算不再是由各部门各自处理,需要建立跨部门预算;订定新的服务水平和效率标准,改善采购程序来节省开支。换句话说,新的投资和建立现代化的公共服务和有竞争性的服务文化挂勾。

以上就是我们简单回顾了二战后英国政策的演变,从中不难看出对当前的中国政府如何提高政府效率,加强个体经济的作用,甚至全民创业等等方面都有前车之鉴的作用。而特朗普治下的美国,也正在经历一场由左转右的政策变革,我们也希望能从80年代铁娘子的经历中,看到今日美国的影子。

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